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财税专家称中央上收事权是上收职责而非钱

发布时间:2019-06-07 14:13:45
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张静

三中全会《决定》将财政放在了前所未有的高度,备受关注的中央与地方事权也在《决定》中给出明晰的划分。曾任财政部税政司司长、参与过1994年财税体制改革的“老财政人”刘克崮认为,这次改革将支出说清楚是一大突破。

被地方担心的上收事权是否意味着财权也会上收,出任过辽宁省财政厅厅长、辽宁省副省长,拥有地方经验的刘克崮认为,这次上收的是职责,但是财力分配格局并没有变化。

此外,刘克崮还指出,未来改革应该转向职责专一,尽量专责而不要共责,收入减少共享增加专享,支出减少配套增加直支单支的方向。

中央对财税的重视程度空前

第一财经():三中全会提出,财政是国家治理的基础和重要支柱,您如何看待这一定义?

刘克崮:财政是从属于政治的一部分,在政治中占有重要地位。这次三中全会中独立了一章来讲财政,并且前面独立了一段来谈财政的重要性,这是历史上从来没有过的,把它放在国家治理体制中来突出财政的位置,标志着我们全党全国人民和中央对财政的高度重视,也是认识到财政的客观规律,就像认识到市场经济在资源配置中的基础作用是一样,认识到财政在政权中、政治中、行政体制、经济体制以及社会运转中的位置,所以大家都很关注。

:如何理解财政中政府与市场和社会之间的关系?

刘克崮:政府与市场和社会的关系,也是财政的根基,因为财政是从属于政府的,政府应该干什么,就应该相应配多少钱。财政要干什么,首先应该看政府要干什么,那就要看哪些事情是市场干,哪些是政府做,哪些是社会做,哪些是企业和个人自己做。

说清支出是重大进步

:《决定》提出,建立中央和地方事权和支出相适应的制度,如何理解这里提到的事权和支出?

刘克崮:事权其实囊括了两个词汇,第一个应该是功能决定政府具体的职责,政府具体职责引申出具有什么样的权利。政府要做成一件事要有资源要有权利,否则怎么做呢?这个定下来了,下面就是做事的钱的事。大家常用的就是财权、财力。

事、责、权要引出其他的支持手段,包括司法、行政、武力、精神等,其中包括钱。连接功能、和财权、财力的是支出。政府做事首先要明确支出上负有什么。比如国家维持主权领土完整,就有建立军队的职责和权力,建立后就需要有军费。

在功能、职责、支出、财权、财力这五条线上,支出是重要的衔接点。我这20年的体会是,关键是说清楚支出,它上连接了事责事权,下接财权财力。我觉得三中全会做出这种清晰的表述是重大进步。

:《决定》里面提出建立事权和支出相适应的制度,要适度加强中央事权和支出,这被市场解读为中央上收事权,您怎么看这一改革?

刘克崮:《决定》里好像中央在收权,我觉得收权和放权、收责和放责两个因素看在哪个框架内。

这次的重要变化,第一,中央申明了中央和地方关系,特别是继承了1994年以来的分税制财税体制改革,那个时候提到是调动中央和地方两个积极性,虽然这个在改革开放初期也是如此,但侧重于给地方、企业、个人放权让利,到上世纪八十年代大量搞承包制,走到了另一面:国家收入少了,企业收入多了,中央收入少了,地方收入多了。所以在上一轮财税体制改革时提到提高两个比重,提高财政收入占GDP的比重,提高中央收入占财政收入的比重。改革初期探索阶段和上世纪八十年代中期的改革承包到1993年重申调动中央和地方两个积极性,这次又重申发挥中央和地方两个积极性,这我觉得是三中全会坚持的。

第二是提出两个稳定。稳定总税负和稳定中央及地方财力格局。稳定税负精确地说是稳定广义宏观税负,是财政收入占GDP的比重,有些人用税收占GDP的比重,税收这两年占GDP的比重是19%~20%,广义也就是财政收入占GDP的比重大约是31%~32%。我们现在说的是后者,是窄口径的税加上非税收入、社保、政府性基金和国企的利润上缴,其中政府性基金包括国有土地出让金,土地出让金占GDP的6个百分点,这个量很大。

这次是明确了稳定税负,意思就是稳定广义的宏观税负,也就是不增了。这意味着已经停止了之前说的提高财政占GDP的比重,这个时期已经结束了。我认为在之后相当长的一段时期不应该再提高,而有可能适当下调。

财税体制改革部分的最后一段写道“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”。上一轮改革中提高两个比重的任务完成了。现在中央提出稳定国家收入,稳定中央和地方的关系,所以现在怎么变,钱是不动的,态势也不会再提高了,企业、个人和地方都应该放心。

上收事权变动的是职责而非钱

:刚才说到的是两个稳定,是让企业、个人、地方感到放心的部分,那么《决定》中提到“适度加强中央事权和支出”改变的是什么?

刘克崮:变动的是职责。更多的是让市场在资源配置中起决定性作用,很多事情应该交给市场,市场的主体应该是企业、社会单位和个人。不言而喻,财政的总量不能再上了,有可能要降一点。

对于GDP构成三块来说,政府和企业收入要降低一点,个人收入就上来了。总态势是让个人收入不能再降了,或在一定条件和参照条件下的上升,中央是在这个背景下上收了一部分权责。

第二是要看中央收的是什么。它收的不是钱,是管理职责。中央和地方收入在一次分配中大体各占50%,中央还略低一些,在这个格局中,出现了另一维的问题:在支出中,中央支出了15%,地方支出了85%。这个比例有问题了。一个大国这种情况是不可以的。

:你认为什么样的事权应该被上收?

刘克崮:在钱的总量不变的基础上,中央把支出提高一些,事权提上来,让地方掌握的财力能够支配到应该做的事情上。上收事权有两条线,第一是政权类的,比如司法,这不是上收钱,是上收职责;第二兜底基本,基本社保、基本医疗、食品安全等卫生、幼儿园和初小在内的基本教育、基本住房、基本以及失业等基本衣食住行方面的责权应该由中央兜底。

多年来我们不断动员社会办希望小学,我觉得这个历史要停止了。我们国家贫困地方的孩子无学可上,贫困县无财力发放教师工资,这些应该由中央兜底。希望小学不能指望富人去捐款,改善性的应该交给地方自己做,但是基本的应该由中央兜底,把钱直接支到底。

中央应强化支出机构

:上收事权如何实现中央的支出到位以及资金的使用效率?

刘克崮:中央应该强化自己的支出机构,横向转移支付不能再大量通过对口援建实现。比如基本教育,中央可以把钱直接划拨给某省某市某县的基础小学,可以委托教育机构来做,但是支出点至少要在市里,之后需要检查审计。我们现在很多支出支完就完了,新支出来了再分钱,分完就不管了,没有机制和制度约束,所以要建立垂直收支系统。

我去过法国、日本,它们在支出上都有区域性的支出点,所有的钱直接下去,支出点还要负责监督。要建立支出队伍和体制,要建立监督管理提高效益的制度。

:未来建立事权和支出相适应制度的方向应该是什么样的?

刘克崮:我非常赞赏民间的老话,一个和尚挑水吃,两个和尚抬水吃,三个和尚没水吃。这就是职责不清,间接不直接。

未来应该职责专一,尽量专责而不要共责,收入减少共享增加专享,支出减少配套增加直支单支,这就是方向。如果说希望小学是我们五级政府的,那就容易扯皮。但如果中央要全兜底基本教育,也需要有队伍,没有之前可以先委托,中央可以拿钱购买地方的服务,也可以进行政府采购服务。

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